28.04.2017

Принтер для Минздрава

Счетная палата проверила соблюдение требований ФЗ-44 и ФЗ-223

Счетная палата РФ опубликовала данные о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации». Размещенный в Единой информационной системе госзаказа документ содержит результаты мониторинга закупок, проводившихся в соответствии с законами № 44-ФЗ и № 223-ФЗ в 2016 году, сведения о контроле и аудите закупочной системы, а также ряд предложений по ее дальнейшему совершенствованию. Информационную базу для экспертно-аналитического исследования составили материалы Минэкономразвития РФ, Минфина РФ, Федеральной антимонопольной службы, Федерального казначейства, а также данные самой Счетной палаты, полученные в ходе аудита российской закупочной системы за 2016 год. 

МОНИТОРИНГ ЗАКУПОЧНОЙ СИСТЕМЫ

В документе Счетной палаты был приведен целый ряд статистических данных: о количестве и объемах размещенных закупок, тендерных процедурах, крупнейших заказчиках, об усредненных показателях конкуренции и экономии и т. д. Эти сведения в основном повторяют аналогичную информацию из опубликованных ранее мониторингов Минэкономразвития по ФЗ-44 и по ФЗ-223, поэтому мы не будем подробно на них останавливаться и назовем лишь несколько цифр. Общий объем объявленных в прошлом году закупок достиг 32,2 трлн руб. (почти 6,5 трлн руб. по ФЗ-44 и 25,7 трлн руб. — по ФЗ-223); это на 9,5% выше суммарного объема госзаказа и закупок отдельных видов юридических лиц в 2015 году (29,5 трлн руб.).В качестве положительного результата в сфере закупок по ФЗ-44 аудиторы отметили рост экономии до 8,8% (в 2015 году было 7,6%). Вместе с тем они обратили внимание на то, что средний показатель конкурентности закупок в последние годы не растет, стабилизировавшись на уровне 3 заявки на лот. По ФЗ-223 эксперты Счетной палаты отметили снижение показателей и конкурентности, и экономии. Так, если в 2015 году в рамках конкурентных закупок по ФЗ-223 подавалось в среднем 1,76 заявки на лот, то в 2016 году — 1,66. А экономия в рамках тендерных процедур уменьшилась с 1,75% в 2015 году до 1,55% в 2016 году. Правда, надо сказать, что в торгах по ФЗ-223 пока нет единого понимания того, какие из нескольких тысяч обнаруженных в ЕИС способов закупок можно считать конкурентными, поэтому указанные цифры могут расходиться с оценками других ведомств. В ходе анализа изменений в правовом регулировании закупок аудиторы Счетной палаты, в отличие от экспертов Минэкономразвития, указали не только те законы и постановления Правительства РФ, которые были приняты в прошлом году, но и те, которые планировались, но в итоге приняты не были.

Во-первых, они отметили непринятие в 2016 году постановления правительства о порядке формирования и ведения каталога товаров, работ и услуг в ЕИС. Напомним, что каталог должен был заработать с начала 2017 года, но де-факто его нет до сих пор. Во-вторых, не был принят новый перечень операторов электронных торговых площадок, аккредитованных для размещения госзаказа (Правительство РФ ограничилось тем, что добавило шестую ЭТП к пяти уполномоченным ранее).В-третьих, не был принят подготовленный Минэкономразвития законопроект, направленный на оптимизацию деятельности контрольных органов в сфере закупок. Кроме того, в документе Счетной палаты были перечислены принятые в прошлом году изменения в Кодекс об административных правонарушениях РФ в части введения новых составов правонарушений в сфере закупок и установления по ним мер административной ответственности.

КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛИ

Доклад Счетной палаты содержит не только мониторинг, но и анализ ключевых проблем российской закупочной системы. Вначале скажем о госзакупках по ФЗ-44. Здесь речь идет в основном не о недостатках законодательства, а о проблемах правоприменительной практики. Во-первых, аудиторы отметили ряд недочетов системы нормирования госзаказа. Анализ ведомственных правовых актов в сфере нормирования показал, что не все федеральные госструктуры в полной мере выполнили соответствующее решение Правительства РФ. Наиболее распространенным недостатком ведомственных актов является отсутствие нормативов цены и количества товаров, работ, услуг. Там же, где ценовые нормативы были установлены, бросается в глаза чрезвычайно большой разброс цифр между разными госорганами. Так, цена ноутбука в Ростехнадзоре (173 тыс. руб.) оказалась в 11,5 раза выше, чем в Росархиве (15 тыс. руб.); цена кресла руководителя в Росрыболовстве (150 тыс.руб.) была в 7,5 раза выше, чем в Росавтодоре (20 тыс. руб.); цена принтера в Минздраве (300 тыс. руб.) в 37,5 раза выше, чем в Минсельхозе (8 тыс. руб.). Во-вторых, Счетная палата выявила нарушения при планировании закупочной деятельности: 20 федеральных ведомств не сформировали планы закупок в установленные сроки, а целый ряд госорганов при формировании этих планов выполнил не все требования соответствующих постановлений Правительства РФ. В этой связи аудиторы констатировали, что планы закупок не смогли в полной мере стать источником обоснования ассигнований на закупки при формировании бюджета на 2017 год и трехлетнего бюджета на 2017 — 2019 годы. В-третьих, были отмечены недостатки в системе обоснования начальных (максимальных) цен контрактов. Они связаны с тем, что каталог товаров, работ и услуг до сих пор отсутствует, а методические рекомендации Минэкономразвития носят всего лишь рекомендательный характер. Кроме того, в документе Счетной палаты был отмечен ряд проблем в функционировании ЕИС и в системе казначейского сопровождения госконтрактов. Что касается закупок отдельных видов юридических лиц, то здесь Счетная палата предъявляет претензии к самому Закону № 223-ФЗ. Правда, большинство из этих претензий не новы, а звучали неоднократно в ходе неудавшейся попытки приблизить ФЗ-223 к Закону о контрактной системе. Речь идет об отсутствии исчерпывающего перечня конкурентных способов закупки, о чрезмерном количестве ЭТП, используемых при проведении закупок по ФЗ-223, об отсутствии единого перечня оснований для заключения договора с единственным поставщиком, об отсутствии норм, устанавливающих необходимость обоснования начальных (максимальных) цен договоров, и норм, устанавливающих запрет на конфликт интересов. Заметим, что основными материалами для анализа Счетной палаты стали положения о закупках 10 крупных заказчиков по ФЗ-223: ПАО «Аэрофлот», ПАО «Русгидро», ПАО «Туполев», ПАО «Ростелеком», АО «Гознак», АО «Объединенная зерновая компания», ФГУП «Спецстройинжиниринг при Спецстрое России», ФГУП «Московский завод по обработке специальных сплавов», Государственная компания «Автодор» и ООО «Газпром комплектация».

О РАБОТЕ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

В докладе Счетной палаты содержится информация о деятельности федеральных органов, уполномоченных контролировать закупки, а именно ФАС и Федерального казначейства. Что касается ФАС, то в документе приводятся статистические данные за 2015 — 2016 годы о количестве плановых и внеплановых проверок, выявленных нарушений, о рассмотрении жалоб, возбуждении административных дел и наложении штрафов. К числу наиболее типичных злоупотреблений в госзакупках, выявляемых ФАС, относятся нарушения порядка отбора участников закупок, установление в тендерной документации требований, влекущих ограничение количества участников, а также требований, не предусмотренных законодательством, нарушения, а также злоупотребления, связанные с выбором тендерной процедуры и с размещением информации в ЕИС. Отметим, что Счетная палата предлагает уменьшить размеры штрафов, накладываемых на должностных лиц за несвоевременное размещение информации в ЕИС: сейчас они составляют от 5 до 20 тыс. руб., в то время как штраф за утверждение не соответствующей нормам закона закупочной документации — всего 3 тыс. В торгах по ФЗ-223 наиболее распространенными нарушениями являются предъявление к участникам закупок требований, не предусмотренных закупочной документацией, не размещение в ЕИС положения о закупке, извещения о закупке или нарушение сроков размещения таких сведений. Вместе с тем аудиторы констатируют, что перечень из четырех оснований для обжалования, прописанный в ФЗ-223, не обеспечивает надлежащую защиту законных интересов участников закупок. Федеральное казначейство в 2016 году контролировало госзаказ впервые; на закупки отдельных видов юридических лиц его контроль не распространяется. Пока количество контрольных мероприятий ведомства совсем невелико, особенно если сравнивать с ФАС. Так, за 2016 год сотрудники казначейства провели 31 проверку (28 плановых и 3 внеплановых), в ходе которых было выявлено 219 нарушений на общую сумму около 3250 млн руб. и выдано 15 предписаний. Большинство обнаруженных казначейством нарушений касается методов расчета НМЦК и вопросов нормирования закупок.

РЕЗУЛЬТАТЫ СОБСТВЕННЫХ ПРОВЕРОК

Сама Счетная палата в 2016 году провела 150 контрольных мероприятий, охвативших деятельность более 300 госзаказчиков. В ходе этой работы аудиторами было выявлено 823 нарушения законодательства на общую сумму более 48,8 млрд руб. (заметим, что в эти цифры входят и данные о контроле секретных закупок). Почти 2/3 от указанного объема средств приходятся на нарушения, связанные с исполнением контрактов. Кроме того, аудиторы выявили ряд нарушений, связанных с обоснованием НМЦК, с оплатой товаров, работ, услуг, не соответствующих условиям контракта, с неправомерным выбором тендерной процедуры, неиспользованием мер обеспечения и незаконным внесением изменений в контракт. В документе были приведены и конкретные примеры грубейших нарушений: так, учреждение Минкультуры РФ оплатило фактически не выполненные работы на сумму 21,8 млн руб., а учреждение Минсельхоза РФ заплатило 34,9 млн руб. за услуги, не предусмотренные техническим заданием заключенного контракта. Кроме того, в докладе Счетной палаты РФ содержатся краткие сведения о результатах проверок, проведенных региональными контрольно-счетными органами. Всего в прошлом году в субъектах Федерации проведено 1221 контрольное мероприятие, охватившее 1501 регионального и 1518 муниципальных заказчиков. По результатам этих проверок было выявлено свыше 27 тыс. нарушений на общую сумму около 32 млрд руб. Больше всего нарушений по количеству было выявлено Контрольно-счетной палатой Ростовской области (3643 нарушения), а лидером по объему обнаруженных злоупотреблений стала Контрольно-счетная палата Кабардино- Балкарской Республики (7229 млн руб.).Несмотря на то что объем торгов по ФЗ-223 в несколько раз превосходит суммарную стоимость госзаказа, объем их аудита (как, впрочем, и проверок ФАС) — в несколько раз меньше. В целом за 2016 год Счетная палата РФ провела 38 контрольных мероприятий по ФЗ-223, по итогам которых было выявлено 75 нарушений на сумму 4,3 млрд руб. А контрольно-счетные органы субъектов РФ провели 190 проверок; объем выявленных ими нарушений превысил 3,5 млрд руб. Большинство обнаруженных злоупотреблений было связано с несоблюдением заказчиками своих собственных положений о закупке. По итогам экспертно-аналитического мероприятия Счетная палата РФ внесла ряд предложений по совершенствованию закупочного законодательства. В частности, аудиторы рекомендуют установить порядок, в соответствии с которым поправки в ФЗ-44 вступали бы в силу с начала следующего финансового года; определить единый орган, уполномоченный разъяснять положения закупочного законодательства; разработать нормативно-правовой акт, регулирующий порядок применения методов определения НМЦК; установить порядок авансирования госконтрактов; провести анализ предельных цен на закупаемые товары, работы, услуги и принять меры по сокращению их значительного разброса. Что касается ФЗ-223, то предложения Счетной палаты направлены на закрепление в законе исчерпывающего перечня конкурентных способов закупки, исчерпывающего перечня оснований для заключения договора с единственным поставщиком, а также необходимости обоснования начальных (максимальных) цен договоров и запрета на конфликт интересов.

http://boi-mt.ru/fullelectro/51823